Trong những năm gần đây, chính sách công nghiệp đã hồi sinh mạnh mẽ trên toàn cầu. Từ Đạo luật CHIPS và Khoa học (CHIPS and Science Act) và Đạo luật Giảm lạm phát (Inflation Reduction Act) trị giá hàng trăm tỷ đô la của Hoa Kỳ, đến Thỏa thuận Xanh (Green Deal) của châu Âu, hay chiến lược “Sản xuất tại Ấn Độ”, các chính phủ trên toàn cầu đang ngày càng can thiệp sâu hơn vào nền kinh tế. Họ không chỉ điều tiết, mà còn chủ động định hình, lựa chọn và thúc đẩy các ngành công nghiệp được coi là chiến lược cho tương lai.
Sự trở lại này không phải là ngẫu nhiên. Nó được thúc đẩy bởi một loạt các cú sốc và thách thức: cạnh tranh địa chính trị ngày càng gay gắt, đặc biệt là giữa Mỹ và Trung Quốc; sự mong manh của chuỗi cung ứng toàn cầu bị phơi bày sau đại dịch COVID-19; và trên hết là yêu cầu cấp bách của cuộc chuyển đổi sang nền kinh tế xanh để chống biến đổi khí hậu.
Tuy nhiên, sự trở lại của chính sách công nghiệp cũng làm dấy lên cuộc tranh luận sôi nổi trong giới kinh tế học. Liệu đây có phải là sự thụt lùi về chủ nghĩa bảo hộ, một sự lãng phí nguồn lực của người nộp thuế? Hay đây là một công cụ cần thiết để định hướng nền kinh tế giải quyết các thách thức lớn của thế kỷ 21?
Cuộc tranh luận giờ đây không còn là “liệu có nên” thực hiện chính sách công nghiệp hay không, mà đã chuyển sang một câu hỏi thực tế và phức tạp hơn nhiều: làm thế nào để thực hiện nó một cách hiệu quả?
Bài viết này sẽ đi sâu vào các khía cạnh cốt lõi của chính sách công nghiệp hiện đại, dựa trên các bằng chứng và phân tích mới nhất, để trả lời các câu hỏi: Tại sao chính sách công nghiệp gây tranh cãi? Các chính phủ đang sử dụng những công cụ gì? Đâu là những nguyên tắc để thực thi hiệu quả? Đâu là tương lai của chính sách công nghiệp trong bối cảnh đổi mới sáng tạo? và lấy ví dụ của ngành bán dẫn.
Chính sách công nghiệp
Tranh cãi về chính sách công nghiệp
Lịch sử tư tưởng kinh tế luôn có chia rẽ sâu sắc về vai trò của nhà nước trong việc định hình ngành công nghiệp. Cuộc tranh luận này xoay quanh các lý do kinh tế, các thất bại chính trị và những bằng chứng thực nghiệm trái chiều.
Cơ sở lý luận ủng hộ chính sách công nghiệp
Những người ủng hộ cho rằng thị trường tự do không phải lúc nào cũng hoàn hảo. Có những “thất bại thị trường” (market failures) mang tính hệ thống mà chỉ có sự can thiệp của chính phủ mới có thể khắc phục. Theo các nghiên cứu tổng quan gần đây của Juhász, Lane và Rodrik (2023), có ba cơ sở lý luận chính:
- Ngoại tác (Externalities): Các hoạt động của một công ty có thể tạo ra lợi ích lan tỏa (ngoại tác tích cực) cho toàn xã hội mà bản thân công ty đó không được hưởng hết. Ví dụ điển hình là học hỏi qua thực hành (learning-by-doing). Khi một công ty đầu tư vào một công nghệ mới, họ sẽ tích lũy được kinh nghiệm, giúp giảm chi phí sản xuất. Kiến thức này có thể lan tỏa ra các công ty khác trong cùng ngành. Vì không thể hưởng trọn lợi ích, các công ty tư nhân có xu hướng đầu tư dưới mức tối ưu cho xã hội. Chính sách công nghiệp (như trợ cấp R&D hoặc bảo hộ tạm thời cho ngành non trẻ) có thể giúp khắc phục vấn đề này. Các ngoại tác khác bao gồm việc tạo ra “việc làm tốt”, an ninh quốc gia, hay bảo vệ môi trường.
- Thất bại phối hợp (Coordination Failures): Sự thành công của một ngành có thể phụ thuộc vào sự tồn tại và phát triển của các ngành khác. Ví dụ, ngành sản xuất ô tô không thể phát triển nếu không có ngành công nghiệp thép và linh kiện phụ trợ mạnh. Các nhà đầu tư tư nhân có thể do dự vì không chắc chắn các ngành bổ trợ sẽ cùng đầu tư. Chính phủ có thể đóng vai trò điều phối, tạo ra “cú hích lớn” (big push) để các ngành liên quan cùng phát triển.
- Cung cấp hàng hóa công đặc thù (Activity-specific Public Inputs): Các hàng hóa công như cơ sở hạ tầng, giáo dục, quy định pháp lý không phải lúc nào cũng “chung chung”. Chúng thường có tính đặc thù cao đối với một số ngành nhất định. Ví dụ, một cảng biển nước sâu sẽ mang lại lợi ích cho ngành logistics và xuất khẩu, trong khi một chương trình đào tạo kỹ sư phần mềm sẽ có lợi cho ngành công nghệ thông tin. Chính phủ “buộc phải lựa chọn” (doomed to choose) đầu tư vào loại hàng hóa công nào, và sự lựa chọn này về bản chất chính là chính sách công nghiệp.
Phản đối chính sách công
Phía phản đối, thường là các nhà kinh tế học chính thống, không phủ nhận sự tồn tại của các thất bại thị trường, nhưng họ hoài nghi sâu sắc về khả năng của chính phủ trong việc khắc phục chúng. Họ đưa ra hai lập luận chính về “thất bại của chính phủ” (government failure):
- Vấn đề thông tin (Information Problem): Chính phủ không thể có đủ thông tin và kiến thức chuyên môn để xác định chính xác đâu là thất bại thị trường, ngành nào thực sự có tiềm năng, và công cụ nào là hiệu quả nhất. Lập luận kinh điển là “chính phủ không thể chọn ra người chiến thắng” (governments cannot pick winners). Họ có nguy cơ cao sẽ trợ cấp sai đối tượng, gây lãng phí nguồn lực.
- Vấn đề chính trị (Political Capture): Chính sách công nghiệp mở ra cánh cửa cho việc tìm kiếm đặc lợi (rent-seeking) và thao túng chính trị (political capture). Các doanh nghiệp có quan hệ tốt hoặc các nhóm lợi ích hùng mạnh sẽ vận động hành lang để nhận được sự hỗ trợ của chính phủ, bất kể ngành của họ có thực sự cần thiết cho sự phát triển của quốc gia hay không. Thay vì “chọn người chiến thắng”, chính phủ cuối cùng lại “bị người chiến thắng lựa chọn”.
Bằng chứng thực nghiệm
Trong nhiều năm, các nghiên cứu thực nghiệm dường như ủng hộ phe hoài nghi. Các phân tích tương quan ban đầu thường cho thấy mối quan hệ tiêu cực:
Các ngành được bảo hộ hoặc trợ cấp nhiều nhất lại thường có năng suất thấp nhất.
Tuy nhiên, với làn sóng nghiên cứu mới, sử dụng các phương pháp suy luận nhân quả chặt chẽ hơn, đang vẽ nên bức tranh phức tạp và đa chiều hơn nhiều.
- Câu chuyện thành công: Nghiên cứu của Jaedo Choi & Andrei Levchenko (2025) về chính sách thúc đẩy Công nghiệp Nặng và Hóa chất (HCI) của Hàn Quốc trong những năm 1970 là minh chứng mạnh mẽ. Bằng cách sử dụng các sự kiện chính trị làm “thí nghiệm tự nhiên”, họ cho thấy chính sách này đã tạo ra sự chuyển dịch cơ cấu ngoạn mục và bền vững. Các ngành được nhắm mục tiêu đã tăng trưởng sản lượng hơn 100%, có năng suất cao hơn, và duy trì lợi thế cạnh tranh trong suốt hơn 30 năm sau khi chính sách kết thúc. Choi và Levchenko thậm chí còn tính toán rằng chính sách này đã mang lại mức tăng phúc lợi ròng cho Hàn Quốc từ 3-4%.
- Câu chuyện cảnh báo: Ngược lại, nghiên cứu của Barwick và cộng sự về chính sách công nghiệp của Trung Quốc trong ngành đóng tàu lại là một lời cảnh báo. Mặc dù Trung Quốc đã thành công trong việc chiếm lĩnh thị phần thế giới, nhưng cái giá phải trả là cực kỳ đắt đỏ. Nghiên cứu ước tính rằng với mỗi 1 đô la chính phủ chi ra, lợi nhuận ròng cho các doanh nghiệp trong nước chỉ là 18 cent—một tỷ suất lợi nhuận âm khổng lồ. Nguyên nhân chính là do chính sách trợ cấp gia nhập thị trường ồ ạt, tạo ra một làn sóng các công ty nhỏ, kém hiệu quả.
- Mối quan hệ “phức tạp”: Nghiên cứu đa quốc gia của IMF (2025) cho thấy một “mối quan hệ phức tạp”. Tác động của IP thay đổi rất nhiều tùy thuộc vào công cụ, đặc điểm của doanh nghiệp và ngành. Ví dụ, trợ cấp trong nước có thể mang lại lợi ích ngắn hạn nhưng lại tiêu cực trong trung hạn, trong khi ưu đãi xuất khẩu có thể gây ra chi phí điều chỉnh ban đầu nhưng lại có lợi về lâu dài.
Tóm lại, cuộc tranh luận đã phát triển theo hướng mới.
Bằng chứng mới cho thấy chính sách công nghiệp có thể hiệu quả, nhưng không phải lúc nào cũng vậy.
Thành công hay thất bại phụ thuộc rất nhiều vào thiết kế và bối cảnh. Điều này dẫn chúng ta đến câu hỏi tiếp theo: Các chính phủ đang sử dụng những công cụ gì?
Công cụ trong chính sách công nghiệp
Khi nói đến chính sách công nghiệp, hình ảnh đầu tiên thường là các khoản trợ cấp tiền mặt hoặc các hàng rào thuế quan. Tuy nhiên, thực tế phức tạp hơn nhiều. Các chính phủ hiện đại đang sử dụng bộ công cụ vô cùng đa dạng.
[Còn tiếp]
Bạn có thể đọc thêm nội dung chi tiết của bài này trên trang substack [cần trả phí].