Chính sách công nghiệp, một khái niệm từng gây nhiều tranh cãi trong kinh tế học, đã tái xuất hiện một cách mạnh mẽ trên nghị trình chính sách toàn cầu. Sự trở lại này không phải là sự lặp lại của các mô hình can thiệp mang tính bảo hộ trong quá khứ, mà được định hình bởi một loạt các cú sốc mang tính hệ thống và các xu hướng chuyển đổi cấu trúc dài hạn. Cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu năm 2008, đại dịch COVID-19, những căng thẳng địa chính trị và sự đứt gãy của các chuỗi cung ứng đã bộc lộ những điểm dễ bị tổn thương trong cấu trúc kinh tế của nhiều quốc gia. Song song đó, các thách thức dài hạn như biến đổi khí hậu, quá trình chuyển đổi số, và tình trạng tăng trưởng năng suất trì trệ đã tạo ra sự đồng thuận mới về sự cần thiết của các can thiệp có định hướng từ phía nhà nước nhằm định hình lại quỹ đạo phát triển kinh tế.
Các chính phủ trên khắp thế giới đang công bố các chiến lược công nghiệp quy mô lớn, từ Đạo luật Giảm lạm phát (IRA) và Đạo luật CHIPS của Hoa Kỳ, Kế hoạch Công nghiệp Thỏa thuận Xanh của Liên minh Châu Âu, cho đến các sáng kiến tương tự ở các nền kinh tế khác. Tuy nhiên, bất chấp sự phổ biến ngày càng tăng, việc thiết kế và đánh giá hiệu quả của các chính sách này vẫn đối mặt với thách thức nền tảng: sự thiếu hụt các bằng chứng định lượng, có hệ thống và có khả năng so sánh quốc tế. Trong nhiều thập kỷ, các cuộc thảo luận về chính sách công nghiệp thường dựa trên các nghiên cứu tình huống riêng lẻ hoặc các lập luận lý thuyết, thay vì một cơ sở dữ liệu thực nghiệm vững chắc.
Bài viết này tổng hợp và phân tích các phát hiện từ một loạt các nghiên cứu gần đây của Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD) nhằm cung cấp một bức tranh đa chiều và dựa trên dữ liệu về chính sách công nghiệp đương đại. Trọng tâm của bài phân tích sẽ xoay quanh hai luồng bằng chứng chính. Thứ nhất, bài viết sẽ xem xét các xu hướng vĩ mô về quy mô, cơ cấu và các ưu tiên của chi tiêu chính sách công nghiệp tại một nhóm các quốc gia OECD trong giai đoạn 2019-2022, dựa trên dự án “Định lượng các Chiến lược Công nghiệp” (QuIS). Thứ hai, bài viết sẽ đi sâu vào góc độ phân tích mới ở cấp độ vi mô, khám phá cấu trúc mạng lưới của nền kinh tế thông qua việc sử dụng dữ liệu giao dịch thuế giá trị gia tăng (VAT), từ đó mở ra những hiểu biết mới về tương tác giữa các doanh nghiệp và các hàm ý cho việc thiết kế chính sách.
Thông qua việc kết hợp hai cấp độ phân tích này, bài viết lập luận rằng chính sách công nghiệp hiện đại đang trải qua một sự chuyển đổi kép: sự thay đổi về quy mô và trọng tâm ở cấp độ vĩ mô, và một sự thay đổi tiềm năng về phương thức can thiệp dựa trên hiểu biết sâu sắc hơn về cấu trúc mạng lưới ở cấp độ vi mô.
Xu hướng Vĩ mô trong chính sách công nghiệp giai đoạn 2019-2022
Dự án QuIS của OECD cung cấp một cái nhìn định lượng toàn diện và có khả năng so sánh đầu tiên về cách các nền kinh tế triển khai các công cụ chính sách công nghiệp. Phân tích dữ liệu từ 11 quốc gia OECD (bao gồm Canada, Đan Mạch, Pháp, Đức, Ireland, Israel, Ý, Hà Lan, Slovenia, Thụy Điển và Vương quốc Anh) trong giai đoạn 2019-2022 cho thấy ba xu hướng chính.
Gia tăng về Quy mô chi tiêu
Phát hiện cơ bản là quy mô chi tiêu cho chính sách công nghiệp đang tăng lên. Dữ liệu cho thấy tổng chi tiêu cho các chính sách công nghiệp cơ cấu (không bao gồm các gói hỗ trợ khẩn cấp do COVID-19) đã ghi nhận sự gia tăng rõ rệt. Cụ thể, chi tiêu thông qua các công cụ như tài trợ và ưu đãi thuế đã tăng từ mức trung bình 1,40% GDP vào năm 2019 lên 1,55% GDP vào năm 2022. Tương tự, các khoản tiền được giải ngân qua các công cụ tài chính (như các khoản vay, bảo lãnh vay và vốn đầu tư mạo hiểm của chính phủ) cũng tăng từ 0,73% GDP lên 0,80% GDP trong cùng giai đoạn.
Điều quan trọng cần lưu ý là sự tăng trưởng này được thúc đẩy bởi các chính sách mang tính cấu trúc, đặc biệt là sự ra đời của các chương trình mới. Từ năm 2019 đến năm 2022, các chính phủ đã giới thiệu 206 công cụ chính sách công nghiệp mới, tương đương 21% tổng số các biện pháp đã có vào năm 2019. Cùng lúc đó, số lượng các chính sách cũ bị loại bỏ là rất ít. Dữ liệu cho thấy trung bình mỗi năm chỉ có 1 trên 27 công cụ chính sách bị ngừng lại, cho thấy xu hướng tích lũy chính sách theo thời gian. Sự gia tăng này phản ánh thay đổi trong quan điểm chính sách, nơi các chính phủ đang chủ động hơn trong việc sử dụng các công cụ tài khóa để theo đuổi các mục tiêu chiến lược.
Các gói hỗ trợ khẩn cấp liên quan đến đại dịch COVID-19, mặc dù có quy mô rất lớn trong năm 2020 (trung bình 2,59% GDP qua tài trợ/chi tiêu thuế và 8,73% GDP qua công cụ tài chính), đã được ghi nhận riêng và giảm dần một cách nhanh chóng vào năm 2021 và 2022. Do đó, xu hướng tăng chi tiêu chính sách công nghiệp được quan sát là một hiện tượng mang tính cấu trúc, không phải là hệ quả tạm thời của khủng hoảng.
Dịch chuyển trong trọng tâm chính sách
Có lẽ sự thay đổi quan trọng nhất trong chiến lược công nghiệp không nằm ở quy mô, mà ở bản chất của sự can thiệp. Mặc dù các chính sách hỗ trợ cho các ngành kinh tế cụ thể vẫn chiếm tỷ trọng lớn nhất (trung bình 0,40% GDP vào năm 2022), dữ liệu cho thấy dịch chuyển rõ rệt ra khỏi các can thiệp này và hướng tới các chương trình hỗ trợ theo chiều ngang.
Cụ thể, chi tiêu cho các chính sách mang tính ngành đã giảm 10% tính theo tỷ trọng GDP từ năm 2019 đến năm 2022. Ngược lại, các chương trình hỗ trợ đầu tư kinh doanh nói chung đã tăng vọt 30% trong cùng kỳ. Các lĩnh vực hỗ trợ theo chiều ngang khác cũng ghi nhận sự mở rộng, bao gồm hỗ trợ cho quá trình chuyển đổi xanh (tăng 20%) và hỗ trợ cho hoạt động Nghiên cứu và Phát triển (R&D). Sự suy giảm trong hỗ trợ theo ngành một phần được giải thích bởi việc giảm hỗ trợ cho các nhà sản xuất năng lượng tái tạo. Các cơ chế như biểu giá điện hỗ trợ (feed-in tariffs) và hợp đồng chênh lệch (contracts-for-difference) tự động giảm quy mô khi giá điện thị trường tăng cao vào năm 2022, vì các chương trình này chỉ chi trả khi giá thị trường thấp hơn mức giá được đảm bảo.
Sự dịch chuyển này hàm ý sự thay đổi trong triết lý chính sách. Thay vì “chọn ra những người chiến thắng” (picking winners) bằng cách ưu tiên các ngành cụ thể, các chính phủ dường như đang chuyển sang cách tiếp cận “tạo điều kiện”, tập trung vào việc cải thiện các năng lực cơ bản của toàn bộ nền kinh tế, chẳng hạn như năng lực đầu tư, đổi mới sáng tạo và bền vững môi trường.
Chuyển đổi Xanh
Quá trình chuyển đổi sang một nền kinh tế không phát thải ròng đã trở thành một trong những động lực chính thúc đẩy chính sách công nghiệp hiện đại. Dữ liệu của OECD xác nhận xu hướng này. Từ năm 2019 đến năm 2022, 8 trên 11 quốc gia được khảo sát đã tăng chi tiêu cho các chính sách công nghiệp xanh, với mức chi tiêu trung bình tăng từ 0,23% GDP lên 0,27% GDP.
Các quốc gia đi đầu trong lĩnh vực này bao gồm Đan Mạch (phân bổ 0,55% GDP cho các mục tiêu môi trường vào năm 2022, chủ yếu qua miễn thuế cho xe điện doanh nghiệp), Hà Lan (tăng hỗ trợ xanh lên 0,49% GDP, bằng cách mở rộng chương trình hỗ trợ năng lượng tái tạo sang các công nghệ giảm thiểu khí hậu khác như thu giữ carbon) và Đức (tăng hỗ trợ lên 0,33% GDP, phần lớn đến từ chương trình tài trợ lớn cho các tòa nhà thương mại tiết kiệm năng lượng).
Một điểm đáng chú ý là 79% hỗ trợ xanh được thực hiện thông qua các khoản tài trợ trực tiếp thay vì ưu đãi thuế. Điều này cho thấy các chính phủ ưu tiên các khoản chi tiêu có mục tiêu rõ ràng hơn là các ưu đãi mang tính bao trùm cho các mục tiêu môi trường, cho phép họ điều hướng nguồn lực đến các công nghệ hoặc dự án cụ thể được coi là có tính chiến lược.
Không đồng nhất giữa các quốc gia
Mặc dù có những xu hướng chung, dữ liệu cũng cho thấy sự khác biệt đáng kể trong các ưu tiên chính sách công nghiệp giữa các quốc gia. Không có một mô hình “một kích cỡ cho tất cả”. Ví dụ, vào năm 2022, Đan Mạch tập trung mạnh vào chuyển đổi xanh và giảm chi phí năng lượng, trong khi Pháp lại ưu tiên giảm chi phí lao động và thúc đẩy R&D. Canada đặt trọng tâm vào các sáng kiến hỗ trợ theo vùng và R&D. Hơn nữa, các ưu tiên này không cố định mà thay đổi theo thời gian. Canada, Đức, Ý và Slovenia đều đã điều chỉnh các ưu tiên chính sách chính của mình trong giai đoạn 2019-2022. Sự đa dạng này phản ánh sự khác biệt về cấu trúc kinh tế, lợi thế so sánh, và các mục tiêu chính trị-xã hội của mỗi quốc gia.
[Còn tiếp]
Bạn có thể đọc thêm nội dung chi tiết của bài này trên trang substack [cần trả phí].