Ngành điện của Trung Quốc, với quy mô lớn nhất thế giới, đang trải qua một quá trình chuyển đổi – không chỉ định hình lại bối cảnh năng lượng trong nước mà còn tạo ra những tác động lan tỏa trên phạm vi toàn cầu, ảnh hưởng đến chuỗi cung ứng công nghệ sạch, động lực thị trường năng lượng và các nỗ lực ứng phó với biến đổi khí hậu. Cải cách thị trường điện của Trung Quốc, một nỗ lực kéo dài nhiều thập kỷ, đang bước vào giai đoạn then chốt, chuyển dịch từ hệ thống kế hoạch hóa tập trung sang cơ chế dựa trên thị trường. Mục tiêu của quá trình này là nhằm cân bằng một loạt các mục tiêu đa dạng và đôi khi mâu thuẫn: đảm bảo an ninh cung cấp điện cho một nền kinh tế đang phát triển, tối ưu hóa hiệu quả phân bổ nguồn lực, duy trì giá điện ở mức hợp lý, và thúc đẩy quá trình chuyển đổi sang hệ thống năng lượng carbon thấp.
Giai đoạn cải cách
Để hiểu rõ cấu trúc và những thách thức của thị trường điện Trung Quốc hiện nay, việc xem xét lại quá trình phát triển lịch sử của nó là điều cần thiết. Quá trình này có thể được chia thành các giai đoạn chính với những đặc điểm và mục tiêu riêng biệt.
Giai đoạn Độc quyền tuyệt đối (trước 1985)
Trước năm 1985, ngành điện Trung Quốc hoạt động hoàn toàn dưới mô hình kinh tế kế hoạch hóa. Toàn bộ các khâu từ phát điện, truyền tải đến phân phối đều do các doanh nghiệp nhà nước trung ương độc quyền kiểm soát. Trong giai đoạn này, giá điện không phản ánh chi phí thực tế hay tín hiệu cung-cầu mà chủ yếu phục vụ mục đích hạch toán nội bộ và được giữ ở mức thấp để hỗ trợ công nghiệp hóa. Hệ quả tất yếu của mô hình này là thiếu hụt đầu tư, dẫn đến tình trạng thiếu điện triền miên, trở thành rào cản lớn đối với sự phát triển kinh tế.
Giai đoạn Phá vỡ độc quyền và Thu hút đầu tư (1985–2002)
Để giải quyết tình trạng thiếu điện, từ năm 1985, chính phủ Trung Quốc bắt đầu mở cửa lĩnh vực phát điện cho các nhà đầu tư ngoài trung ương, bao gồm chính quyền địa phương, doanh nghiệp tư nhân và cả nhà đầu tư nước ngoài. Chính sách này, cùng với cơ chế giá “hoàn vốn và trả lãi”, đã thành công trong việc thu hút lượng vốn lớn để xây dựng các nhà máy điện mới. Cơ chế này hoạt động như sau: Mỗi nhà máy điện mới sẽ được đàm phán và ấn định một mức giá bán điện (giá nối lưới) riêng biệt. Mức giá này được tính toán để đảm bảo nhà máy có đủ doanh thu để trang trải tất cả các chi phí, bao gồm: Chi phí vận hành biến đổi (nhiên liệu, bảo trì); Chi phí khấu hao tài sản cố định; Quan trọng nhất làcchi phí trả nợ gốc và lãi vay ngân hàng trong một khoảng thời gian xác định (thường là 10-15 năm). Về bản chất, đây là một cam kết bảo lãnh doanh thu từ phía chính phủ. Nhà đầu tư gần như không phải đối mặt với rủi ro thị trường. Miễn là nhà máy được xây dựng và vận hành, nhà nước (thông qua công ty lưới điện) sẽ mua điện với mức giá đã được ấn định, đảm bảo nhà đầu tư có thể trả hết nợ và thu hồi vốn.
Tuy nhiên, nó cũng tạo ra hệ thống giá phức tạp, kém hiệu quả và khuyến khích các nhà máy có chi phí cao. Thay vì một vài mức giá chuẩn, cả nước có hàng trăm, thậm chí hàng nghìn mức giá điện khác nhau, mỗi nhà máy một giá. Điều này làm cho việc quản lý, điều tiết và vận hành hệ thống trở nên cực kỳ phức tạp. Cơ chế “chi phí cộng” đã tạo ra một động lực trái ngược (perverse incentive). Vì giá bán được tính dựa trên chi phí, các nhà máy không có bất kỳ lý do gì để cố gắng giảm chi phí. Thậm chí, một nhà máy được xây dựng với chi phí cao hơn, sử dụng công nghệ lạc hậu và kém hiệu quả hơn, lại có thể được hưởng một mức giá bán điện cao hơn. Hệ thống này không chỉ dung túng mà còn gián tiếp khuyến khích việc xây dựng các nhà máy nhỏ, công nghệ cũ, gây ô nhiễm, vì nhà đầu tư biết chắc rằng họ sẽ được bảo lãnh thu hồi vốn. Khi các chính quyền địa phương trở thành chủ đầu tư của các nhà máy điện, họ có xu hướng bảo vệ “gà nhà”. Họ sẽ tìm cách ưu tiên huy động điện từ các nhà máy của tỉnh mình, ngay cả khi chúng đắt hơn, và tạo rào cản ngăn cản việc mua điện giá rẻ từ các tỉnh khác. Điều này làm trầm trọng thêm sự phân mảnh của thị trường điện quốc gia.
Năm 1997, Tổng công ty Điện lực Nhà nước (SPC) được thành lập để tách bạch chức năng quản lý nhà nước và kinh doanh, nhưng thực thể này nhanh chóng trở thành nhà độc quyền mới, kiểm soát phần lớn tài sản của ngành. Doanh nghiệp này vừa là người vận hành lưới điện (người mua điện duy nhất), vừa là nhà sản xuất điện lớn nhất. Sự tập trung quyền lực này đã trở thành rào cản chính cho bất kỳ nỗ lực cải cách nào theo hướng cạnh tranh thực sự, và cuối cùng dẫn đến quyết định phải “phá dỡ” chính SPC trong cuộc cải cách năm 2002.
Giai đoạn Cải cách 2002 và hình thành “Độc quyền tương đối”
Năm 2002, Trung Quốc ban hành “Kế hoạch Cải cách Hệ thống Điện” (Văn bản số 5), một cột mốc quan trọng theo thông lệ quốc tế. Kế hoạch này đã phá dỡ SPC, chia tách tài sản phát điện cho năm tập đoàn phát điện lớn (“Big Five”): Tập đoàn Hoa Năng (China Huaneng Group), Tập đoàn Đại Đường (China Datang Corporation), Tập đoàn Hoa Điện (China Huadian Corporation), Tập đoàn Quốc Điện (China Guodian Corporation – sau này sáp nhập thành China Energy), Tập đoàn Đầu tư Điện lực Trung Quốc (State Power Investment Corporation – SPIC). ài sản lưới điện cho hai công ty lưới điện (Lưới điện Nhà nước – SGCC (Chịu trách nhiệm vận hành lưới điện ở phần lớn các tỉnh phía Bắc và miền Trung) và Lưới điện Phương Nam – CSG (Chịu trách nhiệm vận hành lưới điện ở 5 tỉnh phía Nam (Quảng Đông, Quảng Tây, Vân Nam, Quý Châu, Hải Nam). Mục tiêu là tạo ra sự cạnh tranh ở khâu phát điện. Các tài sản liên quan đến xây dựng và tư vấn cũng được tách ra thành các công ty độc lập. Mô hình này về cơ bản đã sao chép cấu trúc cải cách của nhiều nước phương Tây, với hy vọng tạo ra một thị trường bán buôn điện cạnh tranh.
[Còn tiếp]
Bạn có thể đọc thêm nội dung chi tiết của bài này trên trang substack [cần trả phí].